缘何采取结构性减税政策（结构性减税的含义和意义）

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研究背景

最近十几年来，中国实施了一系列大规模减税降费政策。特别是自2018年以来，累计减税规模达10万亿。减税规模之大，时间之长，范围之广，可以说在世界经济史上都是罕见的。

纵观中国历年大规模减税政策，有两大旋律：普惠性减税和结构性减税。采取普惠性减税措施较少，更多的是结构性减税。代表性的普惠性减税措施如增值税税率下调、提高个人所得税免征额等，但因为其对财政收入冲击比较大，因此相对较少地采取这一措施。自2008年底中央经济工作会议提出“结构性减税”以来，结构性减税成为贯穿最近十几年来减税乃至税制改革的重要指导方针。以近几年为例，2019年《政府工作报告》中提出“普惠性减税与结构性减税并举，重点降低制造业和小微企业税收负担”，2021年《政府工作报告》中提出“实施新的结构性减税举措，对冲部分政策调整带来的影响”。仔细观察历年结构性减税改革内容，可以发现，其核心是针对下游行业的减税。2022年更是采取一系列密集的针对下游企业减税政策，如加大小微企业增值税期末留抵退税力度、阶段性免征小规模纳税人增值税、提高科技型中小企业研发费加计扣除比例、制造业中小微企业缓税政策、加大小型微利企业所得税优惠力度、中小微企业设备和器具所得税税前扣除政策、进一步实施小微企业“六税两费”减免并扩大适用范围等。

采取普惠性减税政策好理解，因为它普遍性地给纳税人降税，有利于激发经济活力。但是，税收理论中强调“税收中性原则”，不同纳税主体的税收待遇要一致，这样才会尽可能地减少税收对资源配置扭曲。在这种理论指导下，经典文献不会研究结构性减税问题。那么，中国为什么要实施结构性减税改革呢？

税收改革离不开一个国家的经济体制。中国的经济体制有一个重要特征，就是具有市场力量的企业相对集中在上游，而众多竞争性企业分布在下游，简称“纵向产业结构”或“垂直产业结构”。这种产业结构的形成既有一般性原因，也有现实国情原因。就一般性原因而言，上游产业往往是资本密集、技术密集的产业，容易形成市场力量；而下游产业往往是劳动密集型产业，容易形成激烈竞争的市场结构。就现实国情而言，国有企业相对集中在上游产业且具有较强的市场力量，如电网、电信、石油化工等，而民营企业相对集中在下游产业。

研究发现

中国纵向产业结构与结构性减税这两大特征化事实之间，有什么必然的逻辑联系吗？对此，尹振东和吕冰洋发表在《中国工业经济》2022年第11期的论文《纵向产业结构与最优减税策略：结构性减税的理论基础》在理论上做出回答：在一个具有纵向产业结构的经济体中，结构性减税会成为最优减税策略。文章建立一个纵向产业关联分析框架，政府对上下游产业分别设定税率筹集税收，政府有经济产出目标和财政收入目标两大目标要实现。在这个框架下，文章研究不同政府目标下，对上下游产业的最优税率组合，进而推导出当经济不景气时，最大化上下游总体减税效果的最优减税策略。

研究发现，相对于对上游征税，对下游征税能更有效地筹集税收，但是会导致经济总产出下降较多。当市场变得不景气，最优减税策略取决于政府目标函数的设定：第一，如果政府需要实现经济产出目标，为发挥降低下游税率增加产出较多的优势，政府应该对下游减税，对上游增税；第二，如果政府需要实现总税收目标，为更有效地利用下游征税能筹集更多税收的优势，政府应该对上游减税，对下游增税；第三，如果政府更为一般地重视产出收益和税收收益，政府应该对下游减税，是否对上游减税，取决于下游市场容量和政府对产出的重视程度。当前，政府比较重视经济总产出，因此，如果市场变得不景气，政府应该对下游减税，实施结构性减税。

研究启示

文章在完成对中国减税改革的理论解释同时，也具有很强的改革指向含义。从中国改革开放以来税收变动规律看，实际上历经三次长周期波动：①1980—1993年，税收收入变动的主导逻辑是通过减税、让利调动企业和地方政府积极性，②1994—2011年，税收收入变动的主导逻辑是通过增税以提高财政汲取能力，③2012年至今，税收收入变动的主导逻辑是通过减税降费满足经济高质量发展需要。每次长周期的税收波动，实际上都伴随着大量的结构性减税和增税因素，在当时均有很强的历史合理性。但同时也应看到，每次税收改革的逻辑起点均是当时经济结构（特别是产业结构），较少照搬教科书中的最优税收理论。因此税制改革的逻辑实际上有两种：一是基于当时经济结构的改革逻辑；二是基于理想的社会主义市场经济体制的改革逻辑。当前中国处于高质量发展阶段，需要加快构建新发展格局，为此需要建成统一开放、竞争有序、制度完备、治理完善的高标准市场体系。税收作为插入市场的“楔子”，与市场有着紧密的互动关系，高标准的市场体系需要辅之以高标准的税制体系，税制改革既需要着眼于当时的经济需要，也需要着眼于建设高标准市场体系需要。

从完善社会主义市场经济体制、建设高标准的市场体系出发，应尽可能消除上游产业中的不合理成份，取消不必要的企业准入限制，最大程度实行竞争中性政策，促进企业间公平竞争。从政策操作上看，识别上下游产业、识别产业组织形态、税收政策间的协调均要付出成本，对此进行的减税设计的难度也会增大。在亚当·斯密提出征税的四大原则中，平等征税和普遍征税是其中两个重要原则，它是实现税收经济效率的重要支点。如果通过改革使得中国企业间竞争更加充分，那么就更有条件消除征税的结构性差异，使得税制更加简明和统一，最优减税策略自然也就会从结构性减税向普惠性减税政策转变。未来在高标准社会主义市场经济体系下的税制改革指导原则，实际上仍离不开中国过去多次强调的税制改革十二字方针：“简税制、宽税基、低税率、严征管”。

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